Arbejdstilsynets kontrolfunktion
At-cirkulæreskrivelse nr. 6 - 1988
Henvisning til: At-meddelelsessystemets gruppe 6
1. Ny retningslinier
I denne At-cirkulæreskrivelse fastsættes ny retningslinier for kredsenes afgivelse af påbud og indstilling om tiltalerejsning, se afsnit II, Instruktion. Retningslinierne er resultatet af overvejelserne i direktoratet og kredsene vedrørende kontrolfunktionens udøvelse.
Formålet med de ny retningslinier er at opnå størst mulig ensartethed og konsekvens i kontrolfunktionens udøvelse og en stramning af praksis ved indstilling om retslig tiltale.
Begrundelsen er dels hensynet til retssikkerhed og -enhed på området, dels ønsket om at anvende påbud og tiltale på den mest effektive måde i indsatsen for en forbedring af arbejdsmiljøet. Desuden betyder forvaltningsprocesreformen ny krav til påbudsafgivelse.
2. Forholdet mellem vejledning og kontrol
Arbejdstilsynets opgave i forhold til den enkelte virksomhed er at vejlede og kontrollere, jf. arbejdsmiljøloven § 72, nr. 1 og 6.
Det skal understreges
- at vejledning og kontrol ikke i loven er prioriteret i forhold til hinanden
- at vejledning og kontrol ikke er alternative metoder eller redskaber
- at vejledning og kontrol skal indgå i tilsynsarbejdet uden at være i konflikt med hinanden.
3. Ændringer i forhold til tidligere praksis
Det væsentligste i de ny retningslinier er
- at Arbejdstilsynets overordnede prioritering skal være styrende for kontrolfunktionen
- at afgivelse af påbud begrænses til de tilfælde, hvor manglende efterkommelse af lovgivningen har en sådan karakter, at Arbejdstilsynet vil anvende de fornødne ressourcer til at gennemtvinge kravet om nødvendigt ved indstilling om retslig tiltale
- at tilsynsrapporten opdeles i en påbudsblanket og en vejledningsblanket
- at der normalt kun afgives påbud een gang om samme forhold
- at der sker konsekvent opfølgning af de afgivne påbud, og at der ved manglende efterkommelse af påbud indstilles til retslig tiltale
- at sanktionerne søges skærpet.
4. Påbud
4.1 Grundlag for påbud
Arbejdstilsynet kan give påbud om forhold, der strider mod loven, bekendtgørelser eller afgørelser efter loven (administrativ praksis), jf. arbejdsmiljøloven § 77, stk. 1.
De fleste bestemmelser i loven og bekendtgørelserne har karakter af generelle funktionskrav eller helt almindelige forsvarlighedsbestemmelser.
Påbud efter sådanne bestemmelser fastslår uoverensstemmelse med lovgivningens krav og præciserer, hvad der i det enkelte tilfælde skal ændres.
Et påbud kan desuden bestå i et forbud, fx et forbud mod, at personer opholder sig i en farezone, at brugen af en maskine, redskab, stof eller materiale eller arbejde i øvrigt fortsættes. Betingelsen er, at Arbejdstilsynet skønner dette nødvendigt til afværgelse af en overhængende, betydelig fare for de ansattes eller andres sikkerhed eller sundhed, jf. arbejdsmiljøloven § 77, stk. 2.
4.2 Påbud i forhold til forvaltningsprocesreformen
Som forvaltningsmæssig afgørelse er påbud omfattet af forvaltningsloven (lov nr. 571 af 19/12-85). De skal derfor afgives i overensstemmelse med dennes bestemmelser om
- partshøring (§§ 19-21)
- begrundelse m.v. (§§ 22-24) og
- klagevejledning (§ 25).
Ifølge § 6, stk. 1, i lov om offentlighed i forvaltningen (lov nr. 572 af 19/12 1985) har Arbejdstilsynet pligt til at gøre notat om oplysninger vedrørende faktiske omstændigheder, der er af betydning for påbudets afgivelse, når sådanne oplysninger er givet mundtligt eller af anden grund ikke fremgår af skriftligt materiale i sagen.
4.3 Påbudsblanket
For at klargøre, hvad der er påbud og hvad der er vejledning fra kredsen til en virksomhed, indføres der to ny blanketter - en påbudsblanket og en vejledningsblanket - til brug ved tilsynsbesøg.
Påbudsblanketten har fortrykt klagevejledning og oplysning om det strafferetlige ansvar. Den er desuden forsynet med kopi til brug for sikkerhedsorganisationen/ansatte samt blanket til brug for virksomhedens tilbagemelding til kredsen.
5. Opfølgning af påbud og rejsning af tiltale
Med de ny retningslinier tilstræbes en konsekvent opfølgning af afgivne påbud og tiltalerejsning, når påbud ikke efterkommes.
Der tilstræbes en ensartet praksis for rejsning af tiltale for overtrædelser af arbejdsmiljølovgivningen, med skærpelse af sanktionerne på en sådan måde, at de kommer i et rimeligt forhold til forseelsernes art og grovhed og således, at overtrædelse ikke kan betale sig.
II. Instruktion
1. Vejledning eller påbud
Kredsen skal, når den finder arbejdsmiljømæssige forhold, der bør ændres, vurdere, om der skal reageres med påbud eller vejledning til virksomheden.
Påbud skal og må kun gives i de tilfælde, hvor kredsen - på baggrund af Arbejdstilsynets overordnede prioritering og efter en vurdering af de konkrete arbejdsmiljømæssige forhold - finder, at en tilsidesættelse af påbudet skal medføre retslig tiltale.
2. Påbud
2.1 Afgivelse af påbud
Inden et påbud afgives, skal sagen være tilstrækkeligt oplyst.
Det sker fortrinsvis gennem den tilsynsførendes egne iagttagelser. Derudover kan det - afhængig af forholdets karakter - være nødvendigt at få sagen belyst gennem samtaler på virksomheden og undersøgelser, evt. ved særligt sagkyndige.
Samtaler skal omfatte både arbejdstager- og arbejdsgiversiden. Alle oplysninger, der er væsentlige for påbudets afgivelse, skal foreligge skriftligt i sagen. Der skal derfor gøres notat om egne iagttagelser, målinger o.lign. samt mundtlige oplysninger, der indgår i grundlaget påbudet.
Indgår der i sagen væsentlige oplysninger, som det må antages, at virksomheden eller andre, der har interesse i påbudet, ikke ved, at Arbejdstilsynet har kendskab til, skal disse oplysninger forelægges de pågældende til udtalelse, inden påbudet gives.
2.2 Påbudets indhold
Et påbud skal for at opfylde forvaltningslovens krav og være egnet som bevismateriale i en eventuel tiltalesag indeholde følgende:
1. Beskrivelse af de faktiske omstændigheder:
Der skal i påbudet gives en beskrivelse af de faktiske forhold på stedet, der har betydning for påbudet. Det skal sikres, at den indeholder oplysninger til identifikation af det pågældende forhold (maskine, arbejdsproces, lokale eller lign.) og angivelse af, hvori problemet består.
2. Arbejdstilsynets krav:
Påbudet skal klart angive, hvad der skal ændres ved det pågældende forhold.
Der gives funktionspåbud, medmindre bestemmelserne foreskriver en bestemt metode.
Samtidig med et funktionspåbud skal der i nødvendigt omfang vejledes om, hvorledes påbudet kan efterkommes for at opfylde Arbejdstilsynets krav. Virksomheden kan vælge en anden løsning, blot denne er lige så forsvarlig.
Vejledningen kan gives i form af eksempler eller beskrivelse af metoder eller henvisning til At-anvisning, At-meddelelse, der samtidig vedlægges, eller evt. til andet materiale.
Der skal altid i selve påbudet gives oplysning om den vejledning, der er givet.
3. Begrundelse:
Som hovedregel vil de under 1 og 2 nævnte oplysninger være en fyldestgørende begrundelse for påbudet.
I visse tilfælde, som fx ved ny regler, kan det imidlertid være nødvendigt, at påbudet - som et selvstændigt punkt - indeholder en nærmere begrundelse for, at forholdene skal ændres.
4. Hjemmel for kravet
Påbudet skal indeholde en henvisning til de bestemmelser, der giver hjemmel for påbudet.
Er forholdet fyldestgørende dækket af en bekendtgørelse, henvises til denne og evt. særligt relevante bestemmelser heri og ellers til relevante bestemmelser i arbejdsmiljøloven.
Ved påbud om at lade særlige undersøgelser foretage henvises til arbejdsmiljøloven § 21, evt. til særlige bestemmelser herom, som fx § 18 i bekendtgørelsen om arbejdets udførelse, der omfatter forholdet.
Ved forbud henvises til arbejdsmiljøloven § 77, stk. 2.
5. Efterkommelsesfrist
Et påbud skal altid indeholde en frist med angivelse af dato for, hvornår påbudet senest skal være efterkommet.
Dette gælder dog ikke forbud. Det skal efterkommes straks.
En frist må hellere være for lang end for kort, idet der ved manglende efterkommelse normalt reageres med retslig tiltale.
Før fristen fastsættes er det hensigtsmæssigt, at virksomhedens ledelse og sikkerhedsorganisation/ansatte har haft lejlighed til at udtale sig om, hvornår kravet kan gennemføres.
Fristen kan undtagelsesvis senere forlænges, hvis løsningen forsinkes, uden at virksomheden er skyld heri.
En forlængelse skal altid gives skriftligt med begrundelse og klagevejledning og vedlægges kopi til sikkerhedsorganisationen.
6. Tilbagemeldingsfrist
Et påbud skal indeholde krav om, at virksomheden skal melde tilbage til kredsen om, hvorledes påbudet er efterkommet. Der gives normalt en frist for tilbagemelding på 7 dage efter efterkommelsesfristen.
Ved forbud skal der kræves tilbagemelding straks.
Ved langvarige efterkommelsesfrister kan det være hensigtsmæssigt at kræve en foreløbig tilbagemelding, hvori virksomheden skal redegøre for, hvorledes den vil opfylde påbudet.
7. Klagevejledning
Et påbud skal indeholde vejledning om klageadgangen efter arbejdsmiljøloven § 81.
Kredsen skal være opmærksom på, om forholdet er af en sådan karakter, at evt. klage ikke bør have opsættende virkning. Det vil fx kunne være tilfældet, hvor en opsættelse ganske ville forspilde formålet med påbudet. Kredsen skal i så fald angive i påbudet, at den i tilfælde af klage indstiller til direktoratet, at klage over påbudet fratages opsættende virkning i medfør af § 81, stk. 3.
Et forbud skal altid angive, at klage ikke har opsættende virkning.
8. Oplysning om konsekvenser af manglende efterkommelse.
Det skal i et påbud oplyses, at manglende efterkommelse vil kunne medføre, at der rejses tiltale for overtrædelse af arbejdsmiljølovgivningen.
2.3 Påbudets form
Påbud skal være skriftlige. De kan afgives på stedet eller sendes efterfølgende. Forbud skal dog altid gives på stedet.
Afgives påbud på stedet, skal påbudsblanketten benyttes.
Ved brug af påbudsblanketten kan den individuelle klagevejledning og oplysning om konsekvenser ved manglende efterkommelse undlades, da blanketten har fortrykt tekst herom.
2.4 Adressat for påbud
Det skal angives i påbudet, hvem det retter sig til.
Er påbudsmodtageren en afdeling i en større virksomhed eller en institution under en kommunal/statslig myndighed, skal påbudet stiles til afdelingen/institutionen, og kopi sendes til virksomhedens øverste ledelse, henholdsvis den kommunale/statslige myndighed.
2.5 Opfølgning af påbud
Opfølgning skal ske i umiddelbar tilknytning til tilbagemeldingsfristens udløb.
Der skal derfor i kredsen etableres en administrativ rutine, der sikrer opfølgning med henblik på at afgøre
- om tilbagemelding er sket og er fyldestgørende
- om der skal foretages kontrolbesøg.
Har virksomheden ikke tilbagemeldt, sendes en rykker med ganske kort frist og oplysning om, at manglende tilbagemelding er en overtrædelse af bekendtgørelsen om tilsynsbog og tilsynsrapporter. Reagerer virksomheden ikke herpå, skal der foretages kontrolbesøg senest 4 uger efter fristens udløb.
Tilbagemeldingen skal vurderes med henblik på at afgøre, om der er behov for kontrolbesøg. Vejledende kan bl.a. være om tilbagemeldingen er uden påtegning fra en repræsentant for de ansatte.
Kontrolbesøg foretages endvidere i de tilfælde, hvor der som led i en særlig indsats er planlagt kontrolbesøg i form af stikprøvekontrol.
Herudover skal de tilsynsførende efter konkret skøn også stikprøvevis kontrollere, om påbudene er efterkommet i overensstemmelse med tilbagemeldingen.
Ved forbud og andre påbud, der skal efterkommes straks, skal kontrolbesøget ske senest 1-2 dage efter.
Hvis virksomheden har klaget rettidigt over påbudet, må opfølgning afvente klageinstansens afgørelse. Dette gælder dog ikke i tilfælde, hvor klagen ikke har opsættende virkning.
Hvis det ved et kontrolbesøg viser sig, at påbud ikke er efterkommet, skal den tilsynsførende sikre sig dokumentation for forholdene på kontroltidspunktet.
Sådan dokumentation kan bestå i notater om egne iagttagelser og oplysninger fra samtaler på virksomheden samt i fotos, skitser, tegninger og rapporter. Påbudet er udgangspunkt for hvilken dokumentation, der skal tilvejebringes. Det er derfor vigtigt, at der allerede ved påbudets afgivelse gennem notater m.v. er sikret et tilstrækkeligt grundlag herfor, jf. ovenfor, II, pkt. 2.1 og 2.2.
3. Indstilling om retslig tiltale
3.1 Overtrædelser
Der indstilles til anklagemyndigheden om tiltalerejsning
- i tilfælde hvor påbud ikke er efterkommet
- i tilfælde hvor der konstateres en overtrædelse af klare, velkendte regler eller praksis på et område, hvor der er en dokumenteret risiko for tilskadekomst eller sundhedsskadelig påvirkning. Dette gælder, uanset om der i det konkrete tilfælde er afgivet påbud, sket en ulykke eller anden skade.
Forudsætningerne i øvrigt for at gennemføre en tiltale jf. 3.3, skal være opfyldt.
Indstilling undlades kun i tilfælde, hvor særlige konkrete omstændigheder taler herfor.
Ved særligt grove overtrædelser bør anklagemyndigheden gøres opmærksom på, at forholdet eventuelt tillige berettiger anvendelsen af straffelovens bestemmelser om forsætlig fareforvoldelse, samt forsætlig eller uagtsom betydelig legemsskade eller manddrab (jf. straffeloven §§ 241, 249 eller 252).
3.2 Kompetence
Indstilling om retslig tiltale indgives til den stedlige anklagemyndighed af kredsen. Sagerne om retslig tiltale behandles af kredsens jurist.
Dog skal tiltalespørgsmål på følgende sagsområder behandles i direktoratet:
- Bestemmelserne om køre- og hviletider i landevejstranport
- Ferieloven
- Bestemmelserne om anmeldelse af arbejdsulykker og forgiftningstilfælde
- Sagsområder, der i øvrigt efter særlig instruks behandles centralt, som fx reglerne om naturgasanlæg og genteknologi, samt visse leverandørsager.
3.3 Forberedelse af indstillingen
Inden kredsen indgiver indstilling om tiltale, skal sagen være gennemgået med henblik på at afgøre, om den er fornødent forberedt og oplyst til gennemførelse af en tiltale.
Der skal herunder tages stilling til
- om det formelle grundlag er i orden
Det skal vurderes, om der er fornødent retsgrundlag for en tiltale, herunder om et påbud har fornøden hjemmel og er korrekt udformet og afgivet.
- om der er fyldestgørende beviser og dokumentation i sagen
Det er afgørende, at den tilsynsførende ved kontrolbesøg forud for tiltalerejsningen har sørget for at skaffe tilstrækkelig dokumentation for forholdene på dette tidspunkt.
Der kan desuden i særlige tilfælde være grund til at overveje, om der er behov for yderligere dokumentation, som fx særlige målinger, ekspertudtalelser o.lign., til underbyggelse af kredsens krav.
- hvem tiltalen som rette ansvarlig bør rettes mod
Hvem der er strafansvarlig afgøres efter reglerne i arbejdsmiljølovens kap. 4, Almindelige pligter, og kap. 15, Straf, samt eventuelle særlige bestemmelser om pligter og ansvar i bekendtgørelser.
Strafansvar kan gøres gældende for overtrædelser, der er begået forsætligt eller uagtsomt. Dog er arbejdsgiverens ansvar for visse dele af lovgivningen objektivt, d.v.s. at han kan straffes for overtrædelse heraf, selv om der ikke bevises at foreligge forsæt eller uagtsomhed hos ham.
Det er fortsat praksis, at tiltale mod en arbejdsleder kun bør indstilles i tilfælde, hvor denne har handlet selvstændigt og forsætligt eller groft uforsvarligt inden for sit arbejdsområde.
Mod andre ansatte bør tiltale kun rejses, når den pågældende har handlet selvstændigt og forsætligt eller groft uforsvarligt inden for sit arbejdsområde og under forudsætning af, at pågældende har haft en reel mulighed for at handle forsvarligt.
Normalt skal der kun rejses tiltale mod en arbejdsleder eller anden ansat i forening med tiltale mod arbejdsgiveren. Der skal normalt ikke rejses tiltale mod en ansvarlig, der er kommet til skade, eller har forårsaget skade på nært pårørende.
- hvilke sanktioner der findes relevante.
Ved overvejelse af sanktionsmulighederne skal følgende lægges til grund:
1. Frihedsstraf
Der indstilles kun til hæftestraf over for arbejdsgiveren eller en person, der har en lignende selvstændig stilling, og hvor der er tale om grovere eller gentagne overtrædelser.
2. Bødestraf
Udgangspunktet er, at det ikke skal kunne betale sig at overtræde arbejdsmiljølovgivningen.
Bødeforslaget fastsættes ud fra overtrædelsens grovhed og farlighed
- hvor stor en risiko
- samt virksomhedens økonomiske formåen.
Det tilstræbes, at bøden får en ensartet virkning i forhold til virksomheder, der har begået samme lovovertrædelse:
Udgangspunktet bør være bødeforslag mellem 10.000,- kr. og 100.000,- kr. Afhængig af en konkret vurdering kan bødeforslag reguleres opad og efter omstændighederne nedad.
Er sagen af principiel karakter eller kompliceret, fastsættes bødepåstanden i samarbejde med anklagemyndigheden.
Samtidig skal virksomhedens eventuelle besparelse indregnes i bødeforslagets størrelse. Besparelser opgøres efter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde, og beregningen medsendes tiltaleindstillingen som særskilt bilag.
3.
Tvangsbøder
Ved manglende efterkommelse af påbud skal der normalt altid indstilles, at der nedlægges påstand om tvangsbøder efter retsplejelovens § 997, stk. 3. De kan blive pådømt, såfremt påbudet på domsforhandlingstidspunktet endnu ikke er efterkommet. Til konstatering heraf skal der foretages et kontrolbesøg umiddelbart før det første retsmøde.
4. Konfiskation
Såfremt der kan dokumenteres en besparelse/fortjeneste af væsentlig økonomisk betydning, bør der indstilles, at der nedlægges påstand om, at besparelsen/fortjenesten inddrages til fordel for statskassen, jf. straffelovens § 75.
I sådanne tilfælde skal der foretages beregninger, der bevismæssigt kan klare en kritisk revision under retssagen.
3.4 Forelæggelse for direktoratet
Inden der gives indstilling til anklagemyndigheden skal der ske forelæggelse for direktoratet, hvis der i sagen er
- indstilling om hæftestraf, eller
- tvivl om tiltale skal indstilles, herunder tvivl om tiltalens indhold eller bødens størrelse.
3.5 Indstillingen
Indstillingen skal indeholde en angivelse af de relevante straffebestemmelser og de materielle bestemmelser, der er overtrådt, beskrive gerningsindholdet og henføre de konkrete forhold hertil.
Der skal gives en beskrivelse af de konkrete forhold med forklaring på, hvori faren består generelt og konkret, suppleret med fornøden dokumentation.
I indstillingen gives et begrundet forslag til sagens afgørelse.
Der medsendes relevant domspraksis. Der lægges særlig vægt på landsretsafgørelser.
Der medsendes relevant bilagsmateriale, der underbygger sagens påstand, ligesom den tilsynsførendes beskrivelser og fotos er særdeles relevante.
Samtidig med tiltaleindstillingen underrettes den/de pågældende om, at Arbejdstilsynet har anmodet anklagemyndigheden om at rejse tiltale for overtrædelse af arbejdsmiljølovgivningen.
Vedrører sagen en arbejdsulykke, bør tilskadekomne/efterladte underrettes med opfordring til at opgøre sit eventuelle erstatningskrav og sende kravet til anklagemyndigheden, da kravet evt. kan medtages under straffesagen. Hvis tilskadekomne/efterladte gives en sådan underretning, orienteres anklagemyndigheden herom.
Indstillingen til anklagemyndigheden skal normalt afsendes inden 4 uger efter kontrolbesøget.
Kopi af tiltaleindstillingen og senere kopi af dommen sendes til direktoratet.
3.6 Domsforhandling
Kredsen skal drøfte sagen løbende med anklagemyndigheden og være til rådighed som "bisidder" for anklagemyndigheden under retsmøder.
3.7 Anke af domme
Hvis en dom resulterer i en mindre straf end påstået eller i frifindelse, skal det overvejes, om sagen skal ankes.
Det skal herunder bl.a. tages i betragtning, om sagen er af principiel betydning, om en straf er fastsat væsentlig lavere end påstanden uden begrundelse, om sagen er afgjort ud fra nogle særlige, konkrete betragtninger, om den har vist sig at være dårligt oplyst eller væsentligt har ændret karakter under domsforhandlingen.
Dommen og dens præmisser gennemgås nøje, før der træffes beslutning om indstilling af anke, og sagen drøftes herunder med anklageren, direktoratet og statsadvokaturen.
Ankeindstillingen udarbejdes normalt af kredsen efter samråd med direktoratet. Ankefristen er 14 dage fra domsafsigelsen.
Anke til Højesteret vil sjældent forekomme.
Principielle sager kan dog søges prøvet af Højesteret, hvis der er behov for, at udmålingsprincipperne og retsanvendelsesprincipperne fastlægges af Højesteret.
Sådanne sager forelægges for Rigsadvokaten af direktoratet, normalt efter indstilling fra kredsen.
Direktoratet udfærdiger ankeindstillingen. Ankefristen er 14 dage, og der skal indhentes tredjeinstansbevilling fra Justitsministeriet.
3.8 Kontrol med dommes efterlevelse
Når en virksomhed er blevet dømt, og dommen har fået retsvirkning, skal kredsen følge den op med et kontrolbesøg.
Efterlever virksomheden ikke dommen, gives indstilling om ny tiltale og forhøjet straf.
Er virksomheden idømt tvangsbøder, skal den aflægges et kontrolbesøg umiddelbart efter udløbet af den af retten fastsatte frist for at konstatere, om de krævede foranstaltninger er gennemført. Såfremt dette ikke er tilfældet, anmodes politimesteren om at tage skridt til inddrivelse af de forfaldne tvangsbøder.
III. Ikrafttræden
Straks.
1. maj 1988
Erik Andersen
SIO er blevet til AMO
Sikkerhedsorganisation (SIO) har skiftet navn til arbejdsmiljøorgani-sation (AMO), men det ændrer ikke på reglerne i denne At-cirkulære-skrivelse. I stedet for SIO og sikkerhedsrepræsentanten er det nu AMO og arbejdsmiljørepræsen-tanten, der varetager opgaverne.